李响

改革开放以来,政府转型已经做了多次努力和试验。1982年改革主要解决的是干部的老龄化问题;1993年改革的核心任务是推进经济体制改革;1998年中央政府去掉一半人员;2003年改革方案决策、执行、监督三权相协调;2008年改革围绕着转变政府职能和理顺政府关系。习李新政以后我们充满期待,第一棒打向的又是政府改革。

何兵 中国政法大学法学院副院长

主讲人观点

改革要从政府的权力转向公民的权利

改革到今天如果仅在内部打转,很难走出五年一次的循环,现在到了需要从权利保护的角度构建我们的制度。中国改革30多年取得的成绩都是因为放权松绑,围绕着权利才带来了积极性和创造性的发挥。下一步改革目标看审批制度改革、政企分开、政社分开、政资分开、政事分开的背后是要求权利的全面实现,所以中国改革要从政府的权力转向公民的权利。

铁道部改革体现改革力度不够

遗憾之一是力度不够大,列在第一位是铁道部改革。把“铁老大”一家分成两家的改革究竟有多大的意义?运动场上如果只有一个运动员,要裁判干嘛?所以方案设计不彻底,现在为止并没有看到铁路要引入竞争机制。反而铁路公司摇身一变说我们现在是市场主体,终于可以调价了。

政社分开是最大亮点

此次机构改革最大的两点是政社分开的提出。除了市场和政府,就是第三部门:社会。如果能把社会这一块放开,对中国的意义不亚于30年前的一场经济体制改革,把改革真正做全面。只有社会发育了,才能和市场相互结合,和政府形成有效的双重格局,完善中国体制。

主讲人介绍

周汉华

周汉华

中国社科院法学所研究员

审批改革中面临的问题很多,十多年没有实质性的改变,审批改革中事前和事后机制脱节,一边在废,一边在新设,而且新设的速度比废的速度要快。

嘉宾观点

魏加宁:政府不得不加快改革

魏加宁:政府不得不加快改革

经济方面,大部分人认为中国经济增长速度要慢下来,财政收入肯定也要下一个台阶。财政支出这些年快速增长,上去容易下来难,现在希腊就是个例子。社会方面,公共服务供给满足不了老百姓的需求,同时半市场化、半行政化政府主导的发展模式必然导致腐败蔓延,贫富差距不合理拉大。经济增长放缓、社会矛盾激化的形势下,如果政府改革的速度远远跟不上形势的变化,就会有风险,所以政府改革必须得加快。

郑新业:政府的毛病是种了别人的田,荒了自家的地

郑新业:政府的毛病是种了别人的田,荒了自家的地

我认为政府的毛病是种了别人的田,荒了自家的地,而且活没有干好。政府规模过大、收支结构安排不合理、中央地方资源配置不合理、执政能力不够强,未来的改革必须解决这四方面的问题。

张小劲:“隐形机构”数量庞大

张小劲:“隐形机构”数量庞大

机构撤销了,但是机构下面的非正式机构,以及非正式功能在增加。发改委下面的二级机构200多个,五个金融类机构下设的二级机构500多个。因为某个项目成立一个研究所,项目完成了,人退了,所留下了,养成了非常庞大的机构。且不用说发改委这些所下面还有很多投资咨询公司、投资评估公司、投资担保公司、租赁公司,有时候不要看机构表上有多少人,多少个机构,后面隐形机构还有一大批,而且基本市场秩序主要是他们运作。

论坛实录

  蓟门决策论坛第20期:从大部制改革看中国政府治理的转型

  (论坛学者看法不代表新浪观点)

  主讲:周汉华(中国社科院法学所研究员)

  点评:

  郑新业(中国人民大学教授)

  魏加宁(国务院发展研究中心研究员)

  张小劲(中国人民大学教授)

  主持人:何兵(中国政法大学法学院副院长)

  主持人:各位尊敬的嘉宾、各位同学下午好!欢迎大家光临蓟门决策论坛第47期——“从大部制改革看中国政府治理的转型”。改革开放以来,政府转型已经做了多次努力和试验,1982年就进行了所谓的体制改革,当年改革的目标是提高政府效力,主要是干部的年轻化和知识化,那时主要解决的是干部的老龄化问题。1988年启动了第二次政府改革,主要是转变政府职能。到1993年我们搞了第三次改革,这次改革的核心任务是推进经济体制改革,建立市场经济的同时要建立一个有中国特色适应社会主义市场经济的行政管理体制,这是李鹏总理在任时所主导的改革。1998年是朱镕基政府,几板斧就做了改革,中央政府去掉一半人员,地方政府也去掉了一半人员,98年我在北大读博士时给中央部委砍下去的人讲课,他们被砍到了北大,他们在北大和人大上研究生去。我给他们讲课,这些人对朱镕基恨之入骨:职能没有转移,人就给砍下来了,事摊在桌子上没人办,把我们砍下来怎么办?朱镕基肯定会失败。结果是中央政府砍了一半以后,地方政府再也砍不动了,所以朱镕基的改革也失败了。2003年第五次改革,在加入世贸的情况下,改革方案决策、执行、监督三权相协调。2008年围绕着转变政府职能和理顺政府关系,涉及到政府机构调整,政府机构减少了4个。习李新政以后我们充满期待,第一棒打向的又是政府改革,所以今天专门请各位嘉宾从各个角度来研讨习李新政的第一枪:大部制改革。

  今天给我们做报告的主题嘉宾是中国社科院法学研究所、行政法研究室主任、博士生导师周汉华,大家欢迎!他还是中国法学会信息法学研究会副会长、中国法学会行政法学研究会常务理事。研究领域为行政法、政府管制与信息法,最近对大部制改革有所参与。

  第二位嘉宾是中国人民大学经济学院的郑新业教授,大家欢迎!经济学视野跟法学不一样,虽然经济学觉得法学家不讲道理,但我们还是要一起合谋。主要研究领域包括经济学原理、应用宏观经济学、应用微观经济学(社会问题经济学)等。近年来,部著作和教材,发表各类文章和学术论文数十篇。

  第三位嘉宾是国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员、副部长魏加宁先生曾师从吴敬琏,并曾担任吴敬琏助手。率先提出“华元构想”,享受政府特殊津贴待遇。因为他这样的地位和职业,所以对政府的重大决策有所参与。

  第四位嘉宾是清华大学的张小劲教授,大家欢迎!张老师是清华大学新政治系创办人,中国比较政治学领域的领军人物。曾为中国人民大学国际关系学院副一院长、教授,现为清华大学人文社会科学学院学术委员会委员,政治系主任、教授、博士生导师。主要学术研究领域:政治学方法论,比较政治学,比较政党政治。

  现在有请周汉华教授做他的主题发言,大家欢迎!

  周汉华:非常荣幸有机会到蓟门决策来交流想法,这个问题很复杂,尤其今天一起来做讨论的嘉宾都是这个领域的权威专家,所以压力很大。

  今天从法学研究角度谈谈我的看法,四个“三”:一是从改革背景上做一个观察者,谈“三个两难”;二是从改革方案来说谈我自己的认识,“三个亮点”;三是从改革方案来说谈“三个遗憾”;四是改革的未来,谈自己的“三个思考”。

  何老师做的全面回顾特别有必要,到现在为止是6次,这次是第7次。在中国做改革非常艰难,尤其最近这些年真正改革越来越少,所以大家经常谈到鲁迅讲的一句话:在中国挪动一张桌子就要流血。所以改革面临的制约条件很多,尤其是机构改革,各方面的制约条件非常大,我归纳为“三个两难”,这也不是那也不是:

  第一,大改还是小改?这是一个问号。这次我相信大家可能看到不止一个的改革方案,力度非常大,包括跟法律相关的,当时有一个版本:法制办与司法部合并。大家知道司法部是中国最小的一个部,管不了什么事,虽然叫司法部,但连司法行政都没有管全,是世界上最小的司法部。还有大文化大能源等,信誓旦旦地说这是大改的版本,大家觉得有希望。结果出来的是什么?大家看到的还是小版本,变化不大。所以我想对于决策者来说每次改革一定遇到这个两难:1998年朱镕基总理的性格很厉害,一次撤了15个部,8个工业相关部委,力度非常大,但结果也不怎么好。大改革面临的阻力非常大,中国体制盘根错节,搞大改革这牵着,那挂着,所以最后的改革改革方案一定会说“循序渐进”,是阶段性方案。前面6个几乎都说这是阶段性方案。而小改革在中国也很难,因为小改革就像迷踪拳一样化于无形了,效果不大。包括03年、08年的改革,08年的改革也是大部制,效果不大,有的部委管理局只是物理革命,并没有产生实际效果,所以永远面临着大改还是小改的难题,难就难在小打不破利益格局,大承受不起。

  第二减人还是不减人,88年20%,93年20%,98年最著名:一批下海,一批提早退休,一批到北大,没有到社科院,改也改不到社科院头上(笑),力度很大。但结果也是何老师所说的,一个是大家不高兴,增加改革的阻力,每次改革说要减人阻力就很大,而且最后他们都回来了。现在警察很多,有人民警察、文职、协警,弄不明白,以其它的一个名义又回来了,所以砍人既增加了改革的阻力,而且有时候有些事找不到人做,所以93年、98年改革出现了这样的情况,一个人管这个事,结果那个人被砍走了,一个部变成了公司,管理职能去哪儿了?找不到了,找不到哪个部门管这个事。不减人,98年之后的改革再也不提精兵简政了,原来的改革方案精兵简政,主要是精兵,1998年没有精兵简政,2003年改革高兴,2008年的改革人人也高兴,可不减人出现的情况是什么?明显的违法现象出现了,组织法规定一个部门有8个副部长,一直挂在那儿,等到自然淘汰为止。更重要的是不减人,公务员改革没压力,有时改革变成一个利好的消息,所以不减人造成现在考公务员狂热,没风险。90年代国企改革,下岗,工人没有办法,现在当了公务员没有事,怎么改也减不了,没准换的地方更好,所以没有形成有效的激励约束。

  第三,开放讨论还是内部决策?现在进入互联网时代,机构改革基本还是30年前的改革,跟82年改革一样:高度封闭的决策体系。所以有同仁在网上说:参与了的不发言,没有参与的乱发言。我乱发言,因没参与。如此会发现不开放的改革方案难免会有很多问题。另一方面如果开放,就炸了锅,因为各种利益、跑部门、跑权力、跑职能很厉害,所以改的部门往往是最后知道的。所以记者问铁道部末任部长盛光祖,他无辜地说“不知道”;被合并的也不知道。改革变成高度机密的决策。清末改革,袁世凯曾主持过一次官制改革,消息走漏,结果走关系、跑部门一塌糊涂,现在也面临这个问题。上一届机构改革说要把铁道部并了,后来说铁道部刘志军能量大,南方一场冰灾救了铁道部。所以我们要理解改革所面临的约束条件,如果明确了约束条件,也能提前预测到改革的方案会是什么样的,也会预测到改革的下一步是怎样的。这是其一:“三个两难”。

  其二,改革的方案,我认为有“三个亮点”:一是突出了职能转变。不过仔细看往年的机构改革会发现,职能转变在1988年提出,25年前就已经提出了,而且每一次机构改革方案也都强调了职能转变,这次特别强调就是亮点。二是(最亮的亮点)政社分开的提出。原来基本只提政企分开、政事分开、政资分开、政监分开(监管场合),把政府的政策职能和监管职能分开,从来没有提出过政社分开。20多年前农村改革提出过政社分开,那时候是把人民公社变成各级政府。这次明确提出“政社分开”的意义非常大,为什么?因为除了市场和政府,就是第三部门:社会。如果能把社会这一块放开,对中国的意义不亚于30年前的一场经济体制改革,把改革真正做全面,而且对社会组织、协会、商会、慈善类、科技类有很大帮助。不过学法律跟30年前一样,30年学法律受一点歧视,政治和法律的社会团体还得双轨制,宗教还得双轨制。如果政社分开这盘棋能下好,那对中国的意义是巨大的,改变了一条腿长一条腿短的问题,只有社会发育了,才能和市场相互结合,和政府形成有效的双重格局,完善中国体制。三是大部制的继续推进,尤其是中国海监的设立终于解决了海上多头执法,在国际上没法跟国际惯常做法相适应的尴尬现象,中国海监相当于美国的海安警备队、日本的海上保安厅,是对外的一支队伍。

  其三,改革方案的“三个遗憾”,我个人认为比较遗憾的,并归纳为三个判断:一是思路不够新,二是力度不够大,三是前景不够明。

  思路不够新——这次宣传的最大亮点是转变职能,但“转变职能”1988年就提出,是一副25年前的药方,所以要说它新并不新,而且学法律的人知道政府转变职能按宪法不需要在人大常委会审批通过。机构改革只有国务院组成部门才需要人大代表举手,国务院直属机构、事业单位、部委管理的国家局、特赦机构不需要人大通过,所以职能转变从理论上不需要在人大上报告,政府做就行了,因为政府的职责就这样。更重要的问题在于每五年的机构改革方式大家有讨论,这个方法究竟对否。就是每五年开一剂药方,而且不知道到什么时候这个过程,十七届二中全会提出2020年基本形成行政管理体制,但每五年抓一次药如何是好?30年前不可能有手机、数字化的生活不可能有,所以要反思究竟是药方没开对,还是药方开对但抓不到药?如果药方不对要换药方;如果药方很好,就要努力找药。思路上怎么走出行政体制改革的困境?机构改革是不是每一次的第一枪而且是最重要的一枪,是不是这样?

  力度不够大——小方案本身有一些值得商榷的地方,列在第一位是铁道部改革,铁道部撤销。今天网上有人在说这个问题,方案刚公布时,盛光祖在媒体上以一种很高兴的方式回答:以后铁路票价就要涨了。一改革反倒带来了好处的印象。我认为如果铁路改革没有引入竞争,就是一家国家铁路总公司,而不是在2002年左右当时部长所在的一个方案:路网分结方案、区域集团公司的方案(2002年铁路改革叫得很响),现在的铁路改革若不同步启动市场化改革,不引入竞争机制,就是铁老大一家,把一家分成两家的改革究竟有多大的意义?只有拳台上有两个人拳击时才需要裁判,现在的铁路改革如果是左手跟右手打架,左手打右手,右手打左手还需要裁判吗?把铁路分成一个运动员和裁判员,运动场上就一个运动员,要裁判干嘛?所以方案设计不彻底,旨现在为止并没有看到铁路要引入竞争机制,究竟是路网分离,还是设多个区域集团进行分工没说,没拆时不能随便涨价,拆完后,铁路公司摇身一变说我们现在是市场主体,终于可以调价了。后来发改委出来驳斥言论:铁路的价还是政府管制的价格,政府指导价。

  所以分拆在管制理论里认为是国有化,意思是普遍承认的,国有化是监管的最好替代。所以世界上还有一些国有化公司,比如法国电力,上下游一体化。不管是铁道部到还是国有公司,如果完全国有,不接受外界竞争,从生产到运营、票价全是一人不需监管,因为自己管自己不叫监管,和在家里管儿子一样想打就打,想骂就骂(当然现在这也不行了),至少家里不需要依法治家,除非是离婚时。所以国有化是监管的最好替代。现在的改革既维持了国有化,还弄了监管,有什么意义?是不过去。现在国家铁路局只是副部级,原来是副部长当铁路局长,副部长管正部长,能管得住吗?而且铁路总公司直属国务院,副部级机构管直属国务院?没有现实可行性,管什么?管安全?铁路公司自己可以负责;管标准?国家铁路局管理,因为没有竞争。如果这样分拆,为什么是铁路局呢?交通运输部有公路司、水运司,换一个司就行,为什么铁路不是司,而是国家铁路局?公路运输、水路运输很发达,都是一个简单的司,为什么铁路是一个部委管理的国家局?必要性何在?道理何在?讲不出来。

  另外一个是新闻出版广电总局,在地方改革实践中所谓“文广新”很多地方已经实现了,新闻出版广播电视全放后,剩下的就是博物馆、图书馆,文化为何不能合在一起?媒体的媒介形式是最主要的文化。更重要的是文广新,管互联网,叫互联网信息办。现在在座的媒体在底下该广电总局管,在网上该国新办管,网络和现实高度融合的时代,地方改革已经实现了融合,现在还人为制造一个网上管理和网下管理的二元化没有必要,所以这一块也没有到位。

  第三个事例是国家食品药品安全监督管理总局,这实现了全流程管理,其实并非全流程。食品药品监管有很重要的两块没有涉及:一是风险评估,二是食品安全标准,还留在卫生部。没有真正的全覆盖,而且最重要的是这一块到底是垂直管理还是分级管理,从1998年到2008年历经变化,背后的逻辑是缺乏的,2008年取消了垂直管理,这次会是什么体制语焉不详,所以力度不够大。

  前景不够明——我从两个领域说明这个问题:第一是大家希望比较多的领域,专设改革部门。专设改革部门不是因为改革部门重要,我认为是决策职能统一的重要性,以及决策、执行和监督一定要分开的重要性。大家都知道这些年发改委既管发展又管改革,既管宏观又管微观,既管事前又管事后,最重要的两个权力都在发改委:管价格和管市场准入,淡化了改革的职能,所以前景不够明朗,这是一个事例。第二个事例是电监会的起伏和演变,《财新》杂志写了一系列稿子很不错,胡舒立也进行了推荐,包括电力监管这一块,2002年中央发的5号文件推进电力体制改革,实行厂网分开,当时国家电力公司总经理(中央委员)跑了,现在还不知道人在哪儿,把国电公司一分为七:国家电网公司和南方电网公司以及五大发电集团,而且当时要求推进厂网分开,引入竞争机制。2003年设立了电力监管委员会,这是我们国家唯一用“监管”两个字。真正用“监管”的只有国家电力监管委员会。证监会1992年设立,但一开始叫“国家证券监督与管理委员会”,这些机构很聪明,翻译时全套了洋文,把“监管”两个字翻译出来,把监督与管理叫“监管”,其实根本不是这么一回事,背后的理念不一样。这次药监局要跟美国并齐,美国叫FDA,我国药监局叫SFDA,表明我们的国际性。这次不好办了,药监总局,我就想:完了,这个FDA三个字保不住了。因为加了一个“总”就变成加了一个“G”,如此外国名字就不好翻译了。电监会反映了现代的监管理念,可2002年后电力改革停滞,所以没有实现发电和售电的真正竞争,还是原来的管理体制,不断涨价,所以电厂和电网说那头涨价我这里受不了,涨两分吧。这些年国际电价改革往下走,我们不断往上走,而且价格部门不断地说,我们的价格还不到位。前两天天然气价格网上涨,各地出现抢购。我们这些领域的改革没有到位。这不是电监会没用,而是配套改革没有跟上就被废了。本来电监会的设立是一个标志性事件,是电力市场化改革一个重要的里程碑,结果配套没跟上就废了。所以现在的改革总是向现实低头,成立了能源局(放在发改委下)。

  2003年设电监会下了那么大的决心,结果过了十年又退回去了,所以对前景很难有大的乐观。虽然准入权给了,但重要的权不给,“交人不交枪”。

  其四改革的未来,“三个思考”:一是行政化和法治化的关系问题,现在改革行政化越来越厉害,国家药监局变成总局,加了一个“总”,加挂牌子,总局加挂“国家食品安全委员会办公室”的牌子,机构改革级别越来越突出,原来是副部级,现在是正部级,原来是正部级,现在是副部级,改革30年后,行政级别化在历次改革方案中越来越凸显,1993、1998年方案没有突出。现在改革就是什么级,背后体现出一种冲突。从法律角度谈,什么叫依法行政、什么叫法治政府?依法行政法治政府是只认规则,一切按规则办事,不看级别。交警在路上,你违反了规则就得惩罚,不看级别。以此类推,法治政府也一样,淡化级别。如果行政级别越来越突出,行政化的趋势越来越强,而最近中央提出建设法治中国,那这个和大方向有悖离。以致于大学和公司也按级别来办,法大是正局级,由此又可以知道当时分流为什么分到北大和清华,北大、清华是副部级的学校。整个政府改革,法治政府建设,在法院里做一个简单的法官,只听从法律,不听从其它。包括具体领域的改革,这次食品药品是一个巨大的改革,其实食品安全法在机构上做了创新性规定,这次在修法之前就把机构改了,里面的问题值得我们思考:行政化和法治在改革中应该突出哪个重点。

  二是改革执行力问题,如果仅仅是机构改革就比较简单了,当然如果往地方延伸就比较难,每次中央改完了,等地方改完,中央进入新的改革,永远没有停歇。这次因引入了职能转变,可职能转变的药方是25年前的,而且这次提出的具体措施至少有10年以上的时间,和2001年开始的审批制度改革以及行政许可法的制定一脉相承。但我们知道,虽然制订了许可法,虽然审批制度经过了10年的改革,国务院宣布已经废除了69.3%的审批项目,可在今天审批仍然是一个突出问题,暂住证就是典型,还有网上诟病的车检。审批改革中面临的问题很多,十多年没有实质性的改变,审批改革中事前和事后机制脱节,一边在废,一边在新设,而且新设的速度比废的速度要快。另外是审批改革的量力素质和大家的体量是脱节的,数字69.3%很亮丽,但大家的体量好像不是如此。第三是审批制度改革组织保障没有跟上。第四是审批改革中合法与合理的脱节,越来越多不合理的审批经过合法化程序后,都找到了靠山和合法性依据,车检也有法律依据,《道交法》有规定,所以改革的执行力下一步会变成很大的问题,如果没有新思路很难指望提出来的东西落地。

  三是行政改革的出发点和基本原则究竟是什么,到现在为止的改革我们叫行政体制改革或者叫政府机构改革,一直围绕着“行政权力”打转,是否要抓新药方?我个人认为到了抓新药方的时刻,围绕行政权力打转变成围绕着权利保护来构建制度。这次中央政法委提出四项改革的目标,围绕着行政权力来做,大家的反馈也非常好,这次国务院改革方案也提到要向社会、市场放权。改革到今天如果仅在内部打转,很难走出五年一次的循环,现在到了需要从权利保护的角度构建我们的制度。中国改革30多年取得的成绩都是因为放权松绑,围绕着权利才带来了积极性和创造性的发挥,现在面临的所有问题,包括城镇化、社会保障制度、信访等也是权利保护不够,下一步改革目标看审批制度改革、政企分开、政社分开、政资分开、政事分开的背后是要求权利的全面实现,所以中国改革要从政府的权力转向公民的权利。谢谢大家!

  何兵:感谢周汉华教授,讲了三个亮点、三个遗憾、三个希望、三个思考,从整体上感觉很沉重:你不大看好,因为你说的亮点历史上都有,你说的亮点早前就亮过多次。下面有请郑新业教授,大家欢迎!

  郑新业:我简单跟大家说说,刚才周汉华老师说是点评,但我没有纯粹参与这些事,只是一些理解供大家了解一些信息。汉华兄谈到配套措施,我们应该思考接下来的事情可能会做什么或者应该干什么。我认为政府的毛病种的别人的田,荒了自家的地,而且活没有干好,这个问题现在非常严重,我从这个角度展开。

  未来十年、二十年政府面临着四个挑战:第一个挑战是仍然要发展经济,我们仍然是一个穷国,不管从哪个角度讲都是穷国;第二,经济一会儿热一会儿凉,一会高一会低,政府倒腾政策通货膨胀;第三,收入分配;第四是大气污染。北京的空气主要靠北风吹才能改善,西风不行,因为从河北过来的风也会包含着很多PM2.5。这是其一。这四个任务的解决很难,因为解决这个问题时另外一个问题又出来了。

  其二,现在政府的安排解决不了问题,第一项是政府规模太大,2011年政府规模占GDP比重34%,高过美国和日本等国,继续征税干事,得经济增长也有负面影响。行政收支结构不合理,这个不合理不利于治理波动,不利于收入分配,也不利于污染治理,我们税收以消费税、营业税、增值税为主,这些税收体系中42%不太利于经济波动,也不太利于收入分配,个人所得税占税收比重百分之四点几,非常少。污染问题,现在的环境税传闻正在会签,总而言之政府现行税收中,没有工具对付经济波动,没有工具对付污染,也没有工具对付收入分配。支出方面也一样,社保、低保少得可怜,比如河南低保平均是18斤肉左右,我们的社保比美国抠多了。社会污染方面做得不太够。

  其三是中央与地方的资源配置不合理,93年体制改革,钱很多,政策制定者,不是公共服务提供者,中央不怎么干活,除了国防之外。

  其四是没有设施,政府没有执政能力,执政能力很低。说起来滔滔不绝。现在大家说富二代不好,穷二代不好,每个人说自己是穷人,所以政府找不到富人和穷人,很多富人财产在北京和上海之间将税收挪来挪去,避免税收。治理污染问题需要信息。

  再是执政也是一个职业,人大常委们既没有动机也不一定有专业的能力进行立法,我感觉人大常委会不但没有干他的活,地方部委干中央部委的活。总而言之现行制度解决不了这些问题,政府规模过大、收支结构安排不合理、中央地方资源配置不合理、执政能力匮乏,从这四方面来讲如果不改革解决不了前面四项重要任务。

  未来怎么改革?现在很痛苦的是财政部,花每一笔钱都不够,医疗、教育、社保不够,高速公路要补贴、高铁要补贴、铁路补贴,财政部干什么事都是骂,花钱都不够。这说明财政部的支出结构不合理,所以政府规模不能再大了,增长已经太快了(34%),这个速度不利于经济增长。这是第一。

  第二,政府减税,前提是必须减税,只有减税,说加税才有份量。减税多少?增值税17%应该减少到10%、9%,这个政府整个收入规模会下降。哪一块补上?污染税和遗产税。污染税用于治理污染,遗产税和增值税这一块用于对付收入分配。花钱这一块政府应该改善,现在很多钱在基建设施上,这有没有道理?有,但另一方面我们在低保方面做得不够,花的钱很少。

  第三,我认为2014年有一个重要的财政改革,1994年的改革是财权从地方向底样集中从社会向政府集中。2014年财政改革应该是政府职能向中央集中,社保集中起来,失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助都会现代化,向中央集中。个人所得税征收税权这一块应该向中央集中。再一个是污染治理事情,应该垂直化,户籍管理也应垂直化。

  政府作为公共政策的制定者向提供公共服务的转变,华北、西北、华南、东北服务中心机构可能会演变出来。另外新设立一个社会保障账户,把个人信息统一起来,没有这个信息做不了社会保障。为什么不用身份证号?因为身份证号会被偷、弄丢,所以社会保障号和身份证号分开是必须的。这是政府建设支撑能力的重要方面。总而言之,2014年财政体制可能会有一个财政体制改革,改革核心是建立政府的现代财政制度。谢谢大家!

  何兵:感谢郑老师从财政体制方面讨论大部制,听您讲时有一个深刻的感受:政府授权问题,本是它的事不干。以前交强险,全国人大立法是怎么立的?授权国务院规定,国务院授权保监会、公安部规定,保监会授权保险行业协会做,由此由保险行业协会制定交强险,交得最高,收益最低。还有一个大问题,政府转变职能,问题是有这些职能却不做。你说种了别人的田,荒了自己的地,我在网上看到一个帖子:加拿大猪肉要进中国了,一百块钱一斤。感谢郑老师!下面有请魏加宁研究员。

  魏加宁:首先声明一下,我本人自己一直做学者,提到级别是为了纠正主持人的错误,每次发表文章时,凡是经过我的稿子都把职位去掉,作为一个学者参与讨论。我很赞成周汉华研究员对行政化的批评,对中国现在行政化和官僚化的批评我完全赞成,个人深有感触。我曾在社科院待过(80年代),然后到发展中心,过去见社科院领导,从来不称官衔,都是“马洪同志”“尚清同志”,从没看到官衔,现在大官、小官都得称官衔。

  先谈一点感想,首次来到法律学校参加学术活动,有很多感慨,多年来我一直在思考一个问题。我的老师是吴敬琏老师,我一直琢磨为什么吴老师走着走着和江平老师走在一起了,两个都是大家,过去讲“文人相亲”,可他们两位大家走在一起说明他们看到了中国问题:光从经济角度来研究中国的改革、政府改革解决不了问题,所以他们两位走在一起是有道理的。这是一个。

  另外这些年我们出国考察,去年去日本考察保险、地方债,发现不管走到哪个政府部门,当我们提出一个问题:这件事为什么这么做,或者为什么这么做这件事。对方政府官员第一件事是把很厚的一本法律书搬过来,翻到第几页,然后告诉我们根据这部法的第几条第几款,把原话给我们讲了,然后阐述。再是我们经常跟金融机构的从业人员打交道,聊到学术、简历背景,很多金融机构的从业人员不是我们所想象学金融的,甚至不是学经济的,他们学法。后来接触机会多,发现国外甭管在哪个领域里从业,第一件事不是要有很深的理论、学术创造,而是要知道在这个行业里的基本法律规范是什么,要知道什么事能做,什么事不能做,这是我今天来政法大学参加这个会的感受。

  再补充说一句,我非常赞成周汉华说的观点,当前中国政府改革突破口就是尽快成立改革协调机构,恢复体改委也好还是重建改革协调机构,否则中国改革肯定要走歪路,要么被部门利益所左右,要么被地方利益所左右。我把这件事情视作判断是真改革还是假改革的试金石,不做这点事情改革肯定走歪。

  围绕周教授讲的大部制改革,我谈几点观点:第一,如何评价现行的政府体制?首先离一个现代国家还有很长距离。现代国家是什么?首先要处理好三个关系:一是政府和市场的关系,核心是市场经济;二是政府和国民的关系,核心是民主法治;三是政治和政治的关系(中央和地方的关系),核心是地方自治。这三个关系处理不好就不能称之为一个现代国家。所以市场经济+民主法治+地方自治是现代国家最基本的三个关系,三位一体。现在好像不太兴这个,不太讲究和西方国家接轨或者市场经济接轨,也不讲和国际接轨。我们都是从学生走过来的,做学生首先应向好学生看齐,见贤思齐,现在为何老喜欢和坏学生玩,一起挑好学生的毛病,这样的话能进步吗?心里平衡了,但自己能进步吗?怎么能脱离中等学习陷阱呢?(现场笑)。不跟外国比,中国历史悠久,跟自己比,大家有时间一定要看历史学家钱穆先生写的《中国历代政治得失》,你会受到很大启发。按钱穆先生讲:中国从汉朝起就不再是封建社会了,所谓封建社会就是世袭,汉朝以后皇权和相权分开了,皇权是皇家的,国家治理是宰相;再是官僚治国,但官僚治国一个最大的特点是(中国既不是封建主义,也不是资本主义,而是官本主义)官不能世袭,是只要任何人通过公平的科举考试都可以往上走,甚至走到宰相。任何人犯了错,再大的官犯了错误也得削为平民。机构设置,按钱穆先生讲的,中国自汉朝起的土地制度非常有意思,全国分13个调查区,每个区包括9个以内的郡(9个郡,一个调查区),一个区派一个刺史,为什么?就是现在中央银行的大区制,老说央行的大区制是从美国学来的,其实这个体制中国汉朝就有原理,为了避免政府数字攀比。这样的制度设计我们有很多优秀的地方,但现在我们做得怎么样?大家看那本书对比现在就能找出差别。

  不和古代比,跟近代最坏的时候——军阀混战相比,那时中国有一个规矩:军人、军车不能随便进学校。那时候军人的地位很高但不能随便到学校。现在门口所有车不让进,但挂军牌的立刻放进。后面有很深的理念,涉及到学校自治问题。

  回到政府体制现在存在的问题:第一,决策不透明,我完全赞成周汉华所说的,比如最近的黄灯问题,决策怎么出来的不知道;最近的“国五条”怎么出来的不知道,都引起了很大的振动。决策怎么出来的?错了话能不能及时纠正?出现问题怎么办?有没有反馈机制不知道。第二,执法不公,选择性执法。重庆那么大的事情出来了,中央的决议在中国各报都要登,但全年中央决议出来后就有报纸可以不登,这在中国是不可想象的。我觉得左右没有关系,都可以辩论、讨论,但不能这么执法,包括大家,没做广告和做广告的待遇好像就不一样,这样执法公信力就大大削弱。再有监督的缺失,人大监督发挥的作用有多大?

  另外,不改行不行?推动政府改革的动因是什么?我想有三个大因素:一个是技术因素,IT技术、通信技术这么发达,监督政府越来越方便,不改行吗?交通这么发达,以前云南省下面有个案子到北京得走上几个月,现在买到机票就可以到北京告状,中央政府不改?还有计算机的技术。

  二是国际因素:经济全球化,国家之间相互渗透日益加深,竞争日益激烈,对各国政府管理能力不断提出新挑战。原来是封闭的,自己怎么落后别人不管你,现在各个国家公司交叉,不改人家会提出意见,不改人家就撤资了,谁表现得好往哪儿去;另外是公共管理理论的创新,新公共管理理论的推出,公共选择理论的盛行,企业行政组的提出,新公共服务的追求以及公共治理理论一系列探索都有利指导和推动了各国政府改革;政府改革的潮流,从80年代起在财政危机的背景下,也在刚才说的新公共理论推动下,市场经济国家一直扩展到新兴的发展中国家,政府改革已经成为世界潮流,中国既然要开放,既然要往前走,不跟上这个潮流是不行的。

  三是国内因素:经济方面,经济增长,现在经济学界有一种共识,大部分人认为中国经济增长速度要慢下来。经济增长速度要慢下来,财政收入肯定也要下一个台阶。但财政收入下一个台阶,财政支出这些年快速增长,而且民生支出是刚性的,上去容易,下就难了,下就是希腊这种事情,所以经济面临挑战。社会方面,公共服务方面差距很大,供给跟不上,满足不了老百姓的需求,同时半市场化、半行政化政府主导的发展模式必然导致腐败蔓延,导致贫富差距不合理拉大。有人把腐败归罪于市场化改革,可回过头看,过去十年是市场化改革最慢的十年,恰恰是腐败蔓延最快的十年。这种情况下光靠花钱买稳定,只花钱不改革的模式维稳,那维稳成本会越来越高,甚至维持不下去。政治方面,政治风险越来越大,在经济增长放缓、社会矛盾激化的形势下,政府改革的速度远远跟不上形势变化。大部制改革,所有人认为铁道部应该进交通部,它就没进,而且有一大堆理由,现在让它进了,前面的事没有人问了。为什么它可以不进,是不进对还是进对,总得有说法,总得问责。谁想不进就不进,改革很难往下推。而且随着共产党执政时间延长,一代换一代后会出现政府领导产生的模式面临很多新挑战,在现代国家或者在民主国家,政府领导人通常是选举时讲空话,上任时办实事。我们国家是上任前不做事,为什么?怕犯错误,犯错误上不去了;上任以后,底气不足,所以不断忽悠老百姓;退休后讲的都是大实话(现场笑)。这是中国现在很奇特的现象。他不明白吗?都明白,退时讲的话都是明白话,可为什么在位时不讲实话,只花钱不改革老好人主义,领导都想做好人,这样的话把大家胃口吊得很高,财政没钱了,将来怎么办?这些因素逼着我们不得不加快改革,政府改革必须加快,模式化一步一步小步走恐怕有问题。

  90年代初中国学术界有过一场讨论:渐进式改革好还是休克式疗法好。很多人说苏联的方法不好,因为失败了,渐进式改革好像很成功。但享受渐进式改革好处的同时要看到它面临的问题,它面临的问题使下一步改革更难,往往是小的保守方案的改革给下一步改革造成更大的阻力,我在金融方面的文章都举过这个例子,就不展开讲了。意思是要加快改革步伐,当时孙尚清(我给他当过秘书)在90年代说,中国既不是渐进式,也不是休克疗法,而是积极的渐进式。不是消极的小步走,到一定时候就得迈大步,到今天中国政府改革,积累前面那些因素后,政府改革必须加快步伐,谢谢!

  何兵:感谢魏老师,讲话风格非常像你的老师吴敬琏,敢于直言。说了老是跟坏学生看齐,不与好学生看齐。说了渐进式改革,实际这十年根本没有渐进式改革,是渐进式不改,政府十年改了什么?其实这十年是混的十年,目前只能把问题简单化、明确化:还能不能混下去。如果混不下去必须要改了,如果还能混下去就会想为什么不混呢(现场笑)。所以我们应该跟政府讲清楚这个危机的存在:混不下去了。魏老师分析了经济、政治、市场因素,无不指向一个结论:已经混不下去了,这是一个真实的问题,我一直在想这个。假如我是一个领导者,在那个体制下能混下去为何不混,20年后有国级待遇,过一段时间把我儿子搞上来(现场笑),这是一个很好的机制,问题是能否混得下去,混不下去就得改,感谢魏老师!下面有请张小劲教授做点评,大家欢迎!

  张小劲:谢谢!不是能不能混下去的问题,而是靠什么去混,十年发动一次、五年发动一次也是混的方法,至少这十年是这样一个做法。

  先做一点回应,刚才几位有很好的发言,学到不少东西,周老师是一个全景式的描述,给本次大部制改革是什么做了说明。郑老师说大部制改革解决不了问题。魏老师回到本次大部制改革的定位问题,从国际、现实和历史的定位得出结论,好学生、坏学生、中等学生,引出了历史教训,涉及到纵向与横向的改革问题,这些思路非常有意思。从他们的思路中作为最后一个发言者可以稍微有点不同,换句话说如果回应周老师所讲的什么东西改了,其实更多是解读和评价问题。还有是怎么改的,为什么这么改,有很多种方案,为什么没有实现,为什么实现的是这种方案,背后逻辑是什么。三位都提到了应该建立新的改革部、改革委,改革委设立的逻辑是什么,中国政府机构撤并新设背后的逻辑是什么需要考虑。

  周老师讲了亮点,也讲了遗憾,在我看来这次改革非常有意思:解决了最荒唐的但没有实现尽可能的合理。为什么解决了最荒唐的?五龙治水还是九龙治水,这么多人看着一片水域,每家都在早床,海监部分所有船加一起超过了若干国家的总和,但事情做不了。总典型的是烟台海港刮大风,一艘船沉没,五个单位出船出不去,结果船只沉下去,这是很滑稽的现象。五龙、九龙治水通通不治水,很荒唐。铁道部也一样,方案设计了多回,但做不下去。要改的是最荒唐的,包括卫生部和计生委,早该并进了。换句话说把最荒唐的改过来,但又没有做到尽可能的合理。大文化部也好、发改委也好、财政部也好,昨天有人统计国务院还有118个单位,国务院组成部门28年,但所谓的合作办公室还有很多。所以在我看来这次改革不改不行,但改的也是最荒唐的,最荒唐部分拿掉了,但没有实现最合理,因为最合理的东西仍然面临很多问题。

  这些问题中面临着研究和描述的问题,如何改?当年冰灾解决了铁道部问题,如果不是铁道部的内部窝案,估计铁道部还改不了,以它的财力雄厚,改革难度还是很大。所以人们比较,如此之大的一个苹果公司一千亿美元的现金流动只能是还掉铁道部债务的一个零头。从这个意义上讲,铁道部自身的围观不慎成为改革的最大对象。科技部卫星上天、空中行走,潜龙入海,一直到海底,立了大功,没有理由拿下,除非发现另一起窝案才有可能。所以中国改革有时非常艰难,有时明明是合理的要实现,但实现不了,涉及到人员安排甚至涉及到背后整套运作。铁道部这回撞到枪口上,刘志军以下窝案解决掉,不存在二次安置问题,而且每个人心里有一个念想:我们要脱离这个贼窝,要公司化。所以解决掉了最荒唐的、早该解决的。其实政治体制改革方案早就设计完成了,但始终做不下来,为什么做不下来?有时机的问题。

  如何改?我们提出一个机会结构和机会窗口,铁道部撤销了,所以是这次大部制改革有一个鲜明方案。

  第三个关注的问题是没有改的是什么,为什么没有改:一是目前为止我们所能看到的东西和掌握的资料不足以支撑我们得出最后结论,铁道部改的东西,下属部门怎么运作,内部机制、区划划分、网线划分等一切到现在为止,里面的事情还没有暴露出来,一旦暴露出来的情况是什么我们还不知道。而且这些部门发展出了一整套应对社会和应对中央机构的办法。当年温总理治下有三次禁止春运涨价,铁道部再也买不到全程车票,想回四川必须买到河南、安徽,然后才到四川,间断的。孙志刚案,在法律界欢呼胜利时,上海不管要饭的,南京路上上千人要饭,不管乞丐,所以有机构的软性抵抗,现在就开始放风铁路票价问题,下一次肯定有变相的涨价,因为这种机构庞大发展出整套的理性东西、机构理性,对社会来说是非理性的。所以经常看到这个东西引起什么样的反弹。

  我们要注意到还没有改的部门本身问题,比如大文化部这次没有实现,一个记者要出席,既要拍照和写文字时非法的,因为这要视频记者和文字记者两个记者证。文化遗产90年代从美国学来的,所以大文化部已经荒唐,但没有改变下来,而且当中交叉了中宣部的职能。要问他的改革没有时间表与路线图。现在为止我们仍然觉得很麻烦。

  另外一个问题是机构合并本身并不解决政府的所有理性,有时候部门内部的沟通比部门之间的沟通还困难,所以就存在着实现大部制之后怎么操作的问题。什么叫大部制改革?人大西门有三个部门管理:校卫队、保安队(公安局公司雇来的)、物业公司,他们成立了一个“西门管理委员会”(现场笑),还是三家,各自功能各自人数,谁都不管门线以外20米的地方,非常奇特,换汤不换药,机制畸形。

  我还发现一种反弹现象:行政体制改革有内部的逻辑不同,朱镕基时代改革最狠,狠在没调功能,但希望压缩编制解决功能问题,于是功能转换了。但没想到机构有机构的办法,维持现有功能。预算份量扩大,比如教育部,原来叫社政司(社会科学研究与思想政治教育司),那个司的社会科研处三个人管到六地拨款时名正言顺的要扩大。所以在朱镕基时代大刀阔斧砍掉很多人,逼迫很多干部重新上学和转岗,有人说“走了一个傻子,来了一个疯子”。可后来这个机构又重新膨胀起来。所有加起来会发现内部机制没有转换,在政府和社会的关系没有转换的情况下,只靠部门数量增减和内部人员增减很难解决问题,而且增减本身很困难,有时带有偶然性和幸运的因素才能实现增减。在这个意义上,对这次改革既感到有些庆幸,又感到有些遗憾,同时又觉得还要做得更清楚才能做出更公平的判断。

  如此就提出一个命题:理性非理性和理性共集的概念。换句话说什么样的机制才是合理的?什么样的机制是不合理的按?刚才老师们提到新设改革委,就现在来说所有官僚出现任期限制和官职限制,从不做大思考,于是有专门部门进行改革问题。但另一方面,一旦实行所谓重大国策时有一个专设机构,而专设机构自我循环、自我扩张成为一个专门的行业。中国有一个计生界,都不知道计生界的预算在哪儿。所以对新设部门解决问题我心生存疑,除非告诉他减掉一个机构能增加一个人(现场校),否则他们会发展出双重博弈,改革不断进行,机构不断扩大。

  撤并中还有一个问题:非正式机构、非正式结构和非正式功能。发改委二级机构200多个,五个金融类机构下设的二级机构500多个,远非我们所想象的。有权力下放,但下放到自己机构。发改委有多少个研究局和研究院?研究院有20多个,自身政策的合理性论证已经形成了自我循环,这让我很担心,他们自己找钱。什么人批了成立一个研究所,人退了,所留下了,人员编制,拿着预算的钱,养成了非常庞大的机构,且不用说发改委下面所设的投资咨询公司、投资评估公司、投资担保公司、租赁公司,有时不要看机构表上有多少人,多少个机构,因为后面还有一大批,这是中国政府机构特别大的特点,目前还找不到词概括,是“隐身机构”、“隐形机构”?而且基本市场秩序主要是他们运作。除了金融部门外,还有民政部有几个事业单位,这远非我们所想象减掉一个机构如何,因为后面有很多非正式的结构、结构在起作用。改革确实在改,改掉了最荒唐的,但有很多问题没有解决,很多东西我们还不知道。

  除了机构问题外,还有决策问题。每个人很聪明,但聪明人加在一起就变得不聪明了,个人理性的叠加不等于集体理性,集体理性的叠加不等于机构的理性。“国五条”、“黄灯”很奇怪,说60%的车在黄灯条件前行下造成的,提供的证据、数字都是这样,可提供的所有录像证明60%的黄灯汽车前行造成的车祸事故100%由对象闯红灯的的汽车、自行车、行人引起的。只看前面,没有看到到100%都是由于对象在红灯下违规造成的,应该加强红灯管理,而不是黄灯管理,为什么自己不开车试式,媒体单位都在那儿试,他们荒唐到这种程度,不过这回还坚持了一段时间。

  最荒唐的是北京车牌政策,开放了,相信老百姓,车牌自己命名,前三个字母、后三个字母,你们都会选择自己出生的年代和月份、姓名的缩拼,结果公布出来没有人按照他的想法去做,所以CBA、CNN都有了。怎么这么荒唐?都是一些傻子放在一起了?(现场笑)不是。鸿沟断裂恩是怎么造成的要思考。目前为止我对政府仍然保有一种天然的警惕,政治学本身是一种批判性的学说,不寄希望于一批聪明人设计出聪明的方案,可能相反设计出最荒诞的方案。所以现在尽快给改革做出一点稍微积极一点的评价,比如铁道部,是中国迈入现代转折点上的一个进步。当年成立铁道部时欢呼,从总理衙门中分出来,一个功能是出现代表我们国家在工业化阶段上的一个进步。但现在这样一个部门早就丧失了它的功能,而且继续存在确实挺荒唐。几个部之间的财力不同,建设部最惨,虽然唯一带有住房部,但唯一管不了的是住房,非常奇怪,土地有土地资源部,钱有中国银行、财政部,法律有国务院带头管。我跟住建部谈你们管什么?他们说可能只管测量,室内标准、室外标准,公用标准怎么计算。在他自己的机关大院里,没钱,拆了三栋楼,一栋楼会签,一栋楼给干部,一栋楼给铁道部,然后他看这三栋楼的建设成本。给铁道部的这栋楼车最多,利益最多,建设部、住建部的人看了都红眼。这次改革确实拿掉了最荒唐的,所以有理性张扬的一面,但另一方面没有解决所有问题,也不可能解决所有问题,要等待观察。不过我们要跳出理性非理性的框架,是社会的要还给社会,是市场的还给市场。在这种情况下,通过分权、放权有可能解决一种荒诞的东西不至于在更大的地域中造成更多混乱的可能性。这是我对前几位老师的回应和自己关于这次改革的看法,谢谢各位!

  何兵:张老师非常睿智非常风趣,聪明的人加在一起不一定就能做出最聪明的结论。我们国家最聪明的是常委,而且都是北大、清华毕业的,按照你这个逻辑他们做出的选择不见得是理性的,尤其中国改革具有很大的偶然性,铁道部这次改革是因为出了贪污犯,把他们送进去了,说起来比较幽默,但听起来比较沉重和荒凉,这个国家如何改革实际和公众没有关系,点破了中国目前政治体制改革的最根本问题:谁应该成为改革的主体,如果始终是政府成为自己的改革主体,一定会成为这样的结局。

  提问1:我是法大的学生,之前老师给我们讲过大部制改革的东西,我也看了关于大部制改革方面的资料,可能我自己想得不周全,我认为大部制改革面临的共同东西是机构过于臃肿和人员冗杂,把各种权力集在一起是否造成权力集约化,怎样控制权力?我的问题给张小劲老师。

  张小劲:权力集中有这样一种危险,就是你讲的:大部制可能会有权力集中问题。在权力逻辑和若干种关系没有更好的解决之前,这样的权力机制会出现。这个问题最典型的是发改委,很多权力归拢到发改委,怎么办?当时有人问,我是这么讲:发改委作为机构来说确实承担了接纳、容纳、转型、移进、移出、下放,最理想的结果是停留一段时间后实现二次转型。几乎所有大部制存在着旧有权力重新集中起来归拢是否重新转出去的问题。发改委副秘书长出去做调查,起草条例,把这个活占了,各个部门有争权的现象,把新东西变成自己的权限范围,在这种情况下怎么解决?只能说是社会压力、改革压力以及包括何兵老师这样大声的“忽悠”,造成特定的舆论压力。最后是希望像你们这样的学生有这样的想法和警惕后去当大官。

  何兵:他们当大官跟你们一样,马上转型了。

  提问2:您提到中国历代官僚治国,大家去参加考试,能平等地不断地往上走。我注意到一点,古代选拔官员还有一种很重要的方式是推荐,通过其它方式成为官僚。在现在这样的法治环境和现代官僚逐渐结成体系的情况下,大部制改革对中国整体改革的发展有太大的作用吗?在现在法治环境下,我认为靠这样的大部制改革对中国改革起不了作用,魏老师您觉得呢?

  魏加宁:确实,科举制不是一下子就有的,也是一步步演变过来的,选举概念现在理解是投票,过去都是选拔人才。就中国整体来说基本是靠科举制。为什么所谓的“封建社会”几千年不变?有两个:一是皇权和相权分离,为什么最后走不下去了?因为到明朝把宰相给废了,宦官坐镇,清朝沿袭明制,碰到好皇帝国家中中兴,碰到无能的皇帝就碰盘;二是科举制。在六四前夕,中央领导到日本考察公务员制度,想学习日本的公务员制度,最有意思的是日本的人事院院长说:我们的公务员制是从中国学来的,就是你们的科举制。研究清史的专家讲,清朝末年改革时没有研究清楚,该改革没改,不改改了。科举制本来是我们很大的一个优点,形成社会上升的通道,老百姓考科举就能上去。但清朝末年出了问题:这边科举考上了,没空缺,那边买官卖官。结果我们把科举制废了,于是没有上升通道。为什么军阀混战,毛泽东讲枪杆子出政权,科举废了只有靠枪杆子。所以中国总是军阀混战。所以科举制非常重要。

  大部制和这个没有直接关系,大部制改革只是政府改革其中一部分,我觉得现在把大部制看偏了,认为它能解决了中国政府改革一系列问题,不是。在我的研究方案里,有些部要分拆,比如说发改委,我一直认为一定要分拆,当年把体改委并到发改委,2004年我就说这个体制设计有三个利益冲突:一是改革和发展的矛盾冲突,为什么?发展的事往往很急,增长速度掉下来,失业率就增高,领导往往要的是业绩,所以发展很着急。改革的事能拖就拖,今天有点阻力就放一放,过去十年就这么放了。第二个利益冲突是发改委有审批权,推改革时,别的部门不服气,认为你在争权,把我的权力拿到你那里去了,对此发改委后来开过一次座谈会,各个部门去的是处长,据说对发改委群起而攻之。第三的利益冲突是发改委的前身是国家计委,计委是计划经济的核心堡垒。改革是什么?是市场化趋向。把一个市场化趋向的体改委并到计划经济的核心堡垒,你说谁改谁?过去十年改革推不动有主观上的原因,客观原因是发改委不批,设计本身有问题。所以我认为大部制改革并不代表政府改革的全部,有些部门可以并,并后就有权力过分集中怎么解决的问题,我认为要把决策、执行、监督分开。朱镕基那届政府最后一年,李岚清副总理就推这件事,但太晚了,他下来后就不了了之,到现在都没有形成。按我的想法,在大部制以后的部委成立决策委员会,这个委员会不像发改委一样是实体的,而是决策,像货币政策委员会,这个委员会的代表除了监管部门、被监管者,还应有专家学者各方面的代表,是一个决策机制。部门或者局是一个执行机构,落实上面委员会做出的决定,不折不扣的执行,而执行时要公开、公平、公正。最后有一个监督,监督最理想的设计是从国务院放到人大,一定要加强人大作用,一个现代社会不加强人大作用怎么维持下去?人大的作用不做,谁去监督?所以整个改革更重要的是一个全盘设计,而不仅仅是一个单一的大部制改革。

  提问3:谢谢何老师!我从您的微博上知道这个消息(何老师:微博粉丝),但我今天来是奔着周老师来的(现场笑),您在30分钟里有的话没有说完,您能否接着没有说完的话继续说去,就是关于国家新闻出版总局的事情,而我对您之前写的《基础设施产业领域的政府监管》特别感兴趣,我想您从这方面结合谈谈您对新组建的新闻出版广电总局是什么看法。谢谢!

  周汉华:谢谢,看来你是一个喜欢研究的人,特别好的问题,我最近在思考这个,在法学研究上有一个笔谈会谈到这个问题,其实是涉及到言论问题。新闻出版广播电视核心是言论,我对这个问题没有展开,应该从行政管理的视角或者从政府权力的视角向公民权利的视角转变,保护权利更重要。而且我说到今年1月份的中央政法工作会提出了劳教制度要废除,户籍制度、司法权力的运行体制和机制以及信访,这四项全是关于老百姓的权利。我认为中国社会已经到了转型关键期,在前面30多年实现的是经济发展,上次跟加宁老师一起开会时讲过这个观点,30多年解决的人民吃饭问题,现在应该解决什么?问题已经摆到桌面上:解决人民说话的问题。这是中国下一步改革无法回避也绕不过去的一个大关。当人民温饱后就要说话,这是经济发展到这个阶段。

  同时互联网的出现使说话的方式发生质的变化,互联网的出现使传统媒体管理方式失灵了。传统媒体管理虽然不是那么有效,但基本架构是有用的:管住媒体。出一本书要有书号,可书号有什么用?就是一个数字,不是稀缺资源。我们是世界上出书管得最严格的国家,但有一个朋友研究后发现我们也是世界上出书最多的国家,一天出800多种,每年26万册书,原来出一本书都要送两本给北图,我的朋友说从20多万册中找出3000册就够了,其它的就不要了。张维迎教授讲过一个观点:现在的出版社有有名的吗?没有。商务、三联、中华书局,这都是百年老店,现在出版社哪把出书放在质量上?都放在书号上,多弄几个书号证明出版社有本事。不过网络改变了这种格局,原来管住报纸、电视台、杂志社,杂志社没有稀缺性,干嘛管得那么严,如果放开了,就有了质量,就会放在质量上。为什么何老师的微博写得好?他一定是语不惊人誓不休,不然粉丝都跑了,这时就有品牌。如果设一个许可就没品牌了,为什么?因为功夫放在发许可上,所以没有竞争。我说过传统的媒体管理就靠管这个东西,管电视台、报纸、刊号、书号,而且所有这些全部是事业单位,不是事业单位不能办出版社与杂志社,事业单位都是体制内单位,所以没有充分竞争,没有好的、有名的出版社。可网络的出现改变了一切,现在进入自媒体时代,何老师的微博比报纸有力多了,每天看何老师微博的人肯定超过看《法制日报》的人,就不用说《强国论坛》每天在线的上百万人,还有微博、微信。喻国明教授有一个观点,我觉得也有道理:微博是大家获取信息的第一品牌。不知道在座还有没有等到晚上7点看《新闻联播》,反正崔永元开《新闻联播》的玩笑。获取信息发生变化,每个人都是媒体,何老师就是媒体,李开复有几千万的粉丝,大嘴要姚晨,有人说她有人给他几万让她发帖子,她说给姐20万都不发(何老师:你要给我钱可能就会干)(现场笑),这说明市场也有缺钱,也会失灵。网络时代后,表达权的瓶颈就没有了,这时就不是想不想解决说话的问题,而是必须面对的。今天最重要的是要从口突破,什么时候能解决让孩子上学,让人民说话的问题,中国的政治转型就能成功。谢谢!

  何兵:半个月以前我们跟展江、罗昌平等去英国拜访一周,英国外交部说我们从来只邀请官员,第一次邀请民间人士。我说为什么?他们说粉丝多。所以粉丝才是硬道理。我们考察了新媒体对公共政策的影响,在英国进行了很多交流,中国执政党要好好反思这个问题,英国的议员们主动引进新媒体,实际传统媒体已经没有意义了,只是时间问题,至于《人民日报》的命运已经确定了,客观上已经不存在了,它的存在只是物理存在,而实际影响力是没有的。《人民日报》给我私信让我转微博。对于新媒体怎么管理,政府仍试图采取传统的管理模式:删贴、封号,但也面临根本的技术问题,政府花很多钱请人,但请再多的人也敌不了全国几亿人,人多力量大,一人一口吐沫就可以淹死你,所以技术改变世界。中国很多问题是时间问题,这是非常明显的。曾经试图要把微博封起来,但除了微博还有微信,封急了,咱们翻墙到推特上玩。如果试图把微博、新媒体封起来,肯定就是翻墙的问题。

  提问4:我想问一下周教授,机构改革方案已经出台了,铁道部改革是人们最关注的,您提到三点关于铁道部改革市场化问题,有进一步分析,那您是否可以分析一下下一步机构改革的可能走向。

  周汉华:铁路改革2002年是高潮,魏加宁所在的国务院发展研究中心有方案,那时铁道部特别积极想搞改革,给我发了两个聘书,一个是要修改铁路法(一共有4个特聘专家,包括马怀德老师等)。当时特别想改革,压力很大。结果很多聘书都是一锤子买卖,铁道部还行,把各国铁路改革做了介绍,可事情晾下来,下一步怎么改没有再提。把铁道放在整个技术设施行业或者网络行业是行政法最该关注的,包括铁路、电信、公用事业以及其它交通方式。全球基础设施行业的改革是整个西方放松管制运动中很重要的一部分,从撒切尔开始启动,里面包括几个主要部分,也是各国监管改革的普遍经验:一是要放开市场,而且要对垄断环节和可竞争的环节进行分别处理,让可竞争的环节充分竞争起来,对自然垄断环节进行政府监管,这是政府监管存在的理由。二是要对所有制进行改造,如果是一个所有者,有再多运动员也没有意义,电力行业五大电力集团占全国发电量50%,但只有一个老板,这种是没有意义的,所以产权制度改革必须提上议事日程。三是监管制度,这时才有监管制度存在的必要性,各国从70年代末以来改革的基本经验,有相同的地方也有不同的地方,路网资源带有自然垄断特点,而且是全程全网,这个领域不适合切割。但铁路上的客运和货运可以进行充分竞争,和电力体制改革把厂网分开是一个道理,电网和发电厂一定要分开,电网自然垄断,电厂可以去建。所以发电方和用电方可以进行充分竞争,所以在美国超市可以买电,但电网必须是国家管,至于发电价格和卖电价格可以市场竞争,这样把价格压下来,改革之后价格全都下降。而我们改革后的价格都是生生,尤其是电力体制改革,因为停滞了,只实现厂网分。

  铁路现在的问题是什么?从建设到路网、客运、货运,全部一体化,我刚才有一个观点:这样分开没有意义。如果要改革,一个要对客运和货运区分其行业特性,引入竞争,用什么样的形式竞争,怎么设计,比如区域的路网公司是客运和货运设计不同机制还是一体化都可以讨论,但基本规则和道理是一块,一定要有竞争。第二块是要有多元投资主体。出现这两步后,才会涉及到国家铁路局的监管问题。前面两个都不具备,监管就没有意义。我们国家铁路有自己的特点,铁路有一个“为国家安全的需要”,这也一直是铁道部长期以来运营的理由,就需要有相应的制度安排,但总体规律是全球皆准,这是垄断行业改革的基本规则,也是为什么说法律在这里特别重要,原来是一家的不需要法律,建是你建,调度是你,客运、货运都是你,分开后就会有多元主体,这时独立的监管就起作用了,一定要依法监管,大家按同一个规则进行。

  提问4:这个时间要多长才能真正完善?

  周汉华:非常难,电力体制改革2002年国务院5号文件确立,最后只实现了国家电力公司一分为七,只实现了厂网分开,在东北进行了区域发电车的竞争,两部制的电价:国家定一个基础价格,各发电厂竞价,然后形成一个竞争性的价格。电力体制改革过了十年到现在基本放弃了,没有成功,还是发改委核定典价,过往的电价一直没有制定出来,这样的改革十年没有效果,所以没有改革的决心和勇气可能很难启动。如果有改革的决心和勇气同步推进也许时间比较短,但从这几年垄断行业的改革的情况来看,没有太多实质性改革,所以很难预测,共电力来看比较悲观。

  何兵:两个半小时的主题发言和研讨这个问题基本明确了,应该说大部制改革给了中国下一步政改以希望,但无论是回望过去还是展望未来都是很沉重的问题,习李不容易。今天就到这儿,谢谢大家!

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