何兵

所谓户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。户籍本身是一种管理,但管理不科学产生很多问题。北京大学张千帆教授认为,目前的地方户籍改革,大都局限于取消形式上的户籍歧视。而实质上的户籍歧视是指根据户籍身份产生的各种差别待遇,实质歧视的取消显然还有待时日。光改户籍意义不大,应与经济社会配套政策衔接。

何兵 中国政法大学法学院副院长

主讲人观点

无基本公共服务体系 户籍改革永远不彻底

2003年前后,郑州宣布取消户籍,结果以失败告终。上海、广州都采用过差别化居民登记户口制度。成都、重庆在一个市范围内取消城乡或者区域的限制,统一户籍制度,以身份证信息作为管理的基本依托,在全市范围内享受的公共服务大致相等。这些实际上把这个国家分割成不同部分,某种意义上取得了进步,但延缓整个户籍制度改革的大进程。没有基本公共服务体系,户籍制度改革总是半拉子工程,不可能彻底的。

公民享受基本公共服务不需被许可

一个现代国家,户籍制度应该和基本公共服务相互独立。一个现代国家要承担很多职能,比如政治上、经济上的,但最基本的职能是要给其居民提供基本公共服务,这是底线。现代发达国家以立法形式确保这个国家的公民享受基本公共服务不受任何条件的限制,是可被确认的权利,而非可被许可的权利。

户籍和公共服务趋势是由紧到松

在金融危机当中考虑如果不让农民工在城镇里安居乐业、享受公共服务他就要回去了,城里没有人,经济受到损失,所以有了一些松动。但这样的松动没有上升到公民的基本权利、国家对公民要形成基本职能的需要。是说我遇到了问题,才想让你留下来,很自私。我们现在出台了国家基本公共服务体系“十二五”规划,对此我是有期望的。

主讲人介绍

冯奎

冯奎

国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心研究员

“户籍制度改革‘不破不立’,把基本服务建立起来,只要是中华人民共和国的居民就享有这方面的权利。”

嘉宾观点

景军

景军:设计公共服务核心原则是公民权利 不该与经济挂钩

设计公共服务核心强调的是公民权利问题,跟经济发展不应该有任何挂钩。一旦跟经济发展有挂钩,北京永远会说“北京如果把学校做好了,把医保给做好了,那外来人口全来北京了,我北京就没法发展了。”一个社会里的有限资源,总有一些有权力、有智慧、有本事的人垄断权力,拒绝其他人分配资源。

焦洪昌

焦洪昌:“迁徙自由”从宪法隐退有时代背景

起草54宪法时,毛主席考虑是优先发展中国的重工业需要资金财富支持,只有通过农业的积累,才能支持城镇城市的发展、工业的发展。如果农民跑到城市里,跟城市里争粮食和各种资源,怎么搞重工业?毛主席说,有些人说我们不懂农民,我们是靠农民起家的,如果让农民进城,是小仁政;现在要打是美帝国主义,弄国防工业是大仁政。

王建勋

王建勋:户籍制度改革需市民付出代价

户口制度要真改,动力在哪里?不仅仅是管理人员管理和控制的便利想要这么做。另外一个是老百姓,北京很多市民反对农民工子弟来这里高考,需要让他认识到原先的看法的是错误的,如果还坚持你的特权,那么有一天你是被特权的对象,这对北京市民或者其它市民是比较大的代价。

田方萌

田方萌:中国城市间户籍制度排斥低技术劳工

国内户籍制度越来越像国际的移民体制,没有松动对于低学历、低技术的权限,而是更欢迎高学历,或者投资买一套房子,或者在这里办工厂。上海出台打分制度,达到要求就可以去。这两种制度对低技术劳工的态度一般是排斥的。在目前中国户籍改革中,有高技术、有海外学历,这样的人才可能会解决海外户口。不过政府一般还是有“召之即来,挥之即去”的态度。

论坛实录

  蓟门决策论坛11期:户籍制度改革与城市公共服务平等化

  (论坛学者看法不代表新浪观点)

  主持人:何兵(中国政法大学教授)

  主讲嘉宾:冯奎(国家发改委城市和小城镇改革发展研究中心研究员)

  点评嘉宾:景军(清华大学社会学系教授)

  焦洪昌(中国政法大学教授)

  王建勋(中国政法大学教授)

  田方萌(美国乔治梅森大学公共政策学院博士)

  孙恒(北京同心学校负责人)

  主要观点: 冯奎:无基本公共服务体系 户籍改革永远不彻底

  景军:设计公共服务核心院长是公民权利 不该与经济挂钩 

  焦洪昌:“迁徙自由”从宪法隐退有时代背景

  王建勋:户籍制度改革需市民付出代价

  田方萌:中国城市间户籍制度排斥低技术劳工 

  主持人:各位嘉宾、各位媒体朋友、各位同学大家下午好!欢迎大家光临蓟门决策第11期论坛,我们今天的主题是“户籍制度改革与城市公共服务平等化”。户籍问题目前越来越强化,没有北京户口不能买车,不能买房,要看行情。所以今天讨论这个问题。

  首先介绍一下几位嘉宾,今天的主讲嘉宾是:国家发改委城市和小城镇发展研究中心研究员冯奎。    

  第二位嘉宾是清华大学人文与社会科学院社会教授景军先生,第三位嘉宾是我的同事,法学院副院长焦洪昌教授,第四位嘉宾是中国政法大学法学院副教授王建勋,第五位嘉宾是田方萌,美国乔治梅森大学公共政策学员博士,北京师范大学讲师。

  还有一位嘉宾是孙恒,今天来不了,孙恒是同心希望打工子弟学校的校长,请他来的意思是要了解一下城市农民工孩子的就学状况和他们的问题。非常遗憾的是,他们的学校今天正面临强拆,所以今天他在强拆的第一线上,实在来不了,很遗憾。

  按照论坛的既定的程序,我先花5-10分钟和各位介绍一下这个问题的背景。

  所谓户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益,以个人为本位的人口管理方式。户籍本身是一种管理,但管理不科学产生很多问题。

  户籍制度并不是今天所独有的,历史上的商朝--已开始人口登记制度,有“登人”或“登众”,即临时征集兵员的记载。如殷墟甲骨卜辞“辛巳卜,贞,登帚好三千,登旅万呼伐”,“登人三千呼战”等。《尚书·多士》篇说:“惟殷先人,有册有典”,可见当时已有了人头统计。这可以视为我国户籍登记制度的萌芽。

  西周——创建原始的人口登记办法。设立掌握户籍的官职“司民”。对生齿(男孩满8个月,女孩满7个月)以上的人,按不同性别登记于册。分(都)乡(鄙)进行人口统计。是已知我国最早的城乡人口划分。

  春秋战国时期——建立严格的户籍登记制度,即“书社制度”和“上计制度”。

  秦汉时期——已有户口验查制度。为防止人们为逃避苛役而瞒报、虚报,政府还特意制订了临时性的查察措施 。

  魏晋南北朝时期——对流动人口已有户籍管理。实行黄籍制、白籍制。黄籍记载服役年龄人口。白籍记载流亡江南的北方人口。

  隋唐时期——实行“输籍定样”制。登记人的面貌特征和疫疾的情况,如某人“右足跛”、“耳下小瘤”等。从黄(1-3岁)、小(4-9岁)到老(60岁以上)、侯(残疾、废疾、笃疾),从家庭成员到奴婢、养子都登记在册。这种户籍格式,一直延续到明清时代。

  宋元时期——编造五等丁户簿,评估和确定户等。

  民国时期——推行国民身份制度。民国时期先后出台:1931年《户籍法》、1947年《户口普查法》、1946年推行国民身份证制度,建立了各级户政机构。

  中国传统社会中的户籍类别。中国传统社会曾出现过特权户种、民籍户种和贱籍户种等类别,其户籍地位逐级降低,界线分明。特权户籍--以宋代官户最为典型,它可享受特权:荫补,即做官的资格,减免某些税收,差役免除和减免刑罚等。宋代以后消失。民籍户种--是平民百姓拥有的户籍,是主体户种,包括民户、匠户、灶户和铺户等。这些人是国家赋役的重要承担者,其社会地位基本相同。贱籍户种--社会地位低于平民,包括军户、录户、杂户、乐户和丐户等。

  新中国户籍制度的变迁。1954年,中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。1955年,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,开始统一全国城乡的户口登记工作。1958年,以《户口登记条例》为标志,中国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。

  1975年,宪法正式取消有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。1985年9月,居民身份证制度宣布实施。总体而言,建国以后户籍管理分三个阶段:第一阶段:1958年以前——自由迁徙期。第二阶段:1958年-1978年——严格控制期;第三阶段:1978年以后——半开放期。

  国外户籍制度。美国——实行“出生死亡登记大纲”。“户口登记”美国法律通不过,认为侵犯人权;只进行公民出生、死亡登记,平时公民可以自由迁移、移民。但公民迁移和移居某地,其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住房面积,有稳定的收入能呆在该地。否则,有关部门将出面予以法律制裁,用这种方法维护一个城市的和谐和发展。法国——户籍管理内容十分详尽。包括公民出生年月、性别、单双胞胎、父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。对于跨地区的人口流动-不论是城里人下乡,还是农村人进城,法国政府都没有任何强制性的行政措施,只要本人愿意,到哪儿扎根都没有人拦着。搬家的话,只需通知以前的社会保险机构,将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。日本——实行“户口随人走”。以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等。日本最常用的户籍文本称为"住民票",它以每个人的居住地为基础设立,标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本的住民票是完全随着住址移动的 。

  欧洲人口管理尤以丹麦和瑞典最为有名。丹麦是最早实行"人号"管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典是由教会管户口,人口登记有三百多年的历史,实行事后迁移制度。他们是登记制度,欧洲可以自由迁徙,在丹麦住,也可以在瑞典住,在丹麦住了三年就有投票权。

  户籍制度导致很多问题,比如农民工问题、生活保障、保障性住房问题、教育问题。

  北京大学法学院张千帆教授认为,目前的地方户籍改革,大都局限于取消形式上的户籍歧视,即户籍登记上体现的城乡不同身份,而实质上的户籍歧视是指根据户籍身份产生的各种差别待遇,如社会福利、医疗保险、基础教育等,“实质歧视的取消显然还有待时日。”光改户籍意义不大, 应与经济社会配套政策衔接。

  改革迫在眉睫。

  下面有请主讲嘉宾冯奎教授。

  冯奎:无基本公共服务体系 户籍改革永远不彻底

  冯奎:我今天非常愿意讨论这个问题,其中吸引我、激发我非常重要的一方面是我国发布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,在这个大背景下,对于户籍制度的改革在讨论上有可能掀起新一轮的讨论高潮,并且可能有新思路出来,有突破。所以把户籍制度放在基本公共服务“十二五”规划的背景下我觉得是有意义的。

  我本人是研究城市发展战略的,在发改委中算是这方面的专家,今天围绕这样的户籍制度改革,围绕基本公共服务体系,谈几方面的认识:

  第一,一个现代国家来说户籍制度应该和它的基本公共服务脱离,它们两个应该相互独立。一个现代国家要承担很多职能,比如政治上、经济上的,但最基本的职能是要给其居民提供基本公共服务,这是底线。如果到美国,问美国的市长“中国讲以经济建设为中心,请问您对这个东西怎么理解?”他首先会感到“对,经济建设很重要,但这是一个手段,经济建设是要获得财政税收方面的很好条件,满足辖区居民、市民的公共服务的需要。”所以要把底线分清楚。四月份我们专门去美国专门考察他们的公共服务,5—18岁的基本义务教育肯定是享有的,基本养老、失业保障都是有的,其它发达国家基本做到了这一点。

  还特别注意到一点,现代发达国家以立法形式确保这个国家的公民享受基本公共服务不受任何条件的限制,是可被确认的权利,而非可被许可的权利。1935年美国通过《社会保障法》,这部法标志着美国基本公共服务体系建立;英国是上世纪三、四十年代;其它很多发展国家在六、七十年代基本建立。如果以这样的东西作为标志来看,我们国家最近发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》具有里程碑意义,虽然在时间上姗姗来迟,但也是标志性的事件。在这样的大背景下再去讨论户籍制度改革,可能会有新的动力与激情,也可能找到一些新思路。这是我想讲的第一点。

  第二,何院长讲了一个观点:户籍制度在很多方面越来越强化。我觉得在某些小方面确实是这样的,如果从比较长的时间段来说,即我要讲的第二个观点:我们的户籍和公共服务已经处在由紧到松的总体趋势。理解这样的“总体趋势”也许对我们判断下一步的发展是有用的。

  新中国成立后(1951年)我国发布《城市人口暂行条例》,这个《暂行条例》当时还是推崇迁徙自由的,至少不限制,强调户口登记的作用是登记你家的户口,确定你家的户主。如果变更后,要进一步的确认。如果有人到你家住三天以上要报告,这是所强调的特征。这样一个条例在城市户籍管理方面相对来说基本把城市户口建立一个统一制度的基础,我觉得这是我们建国以后起点标杆意义的条例。

  但到了第二个阶段我们发现户籍制度跟一定的公共服务挂钩,即挂钩的形成阶段。1951年发布《保障制度》,1952年讲了《劳动就业制度》,1953年讲《粮油供应制度》,一直到1958年《中华人民共和国户口管理条例》,这个条例何老师也介绍了。条例分城乡两种户籍,开始分成农业和非农业户口两种户籍,对人口的自由流动形成了限制。而且从这时候开始很多服务,不能说基本公共服务,有一些城市里的服务跟户籍挂钩,所以这是挂钩的形成阶段(到1958年)。

  1958—1978年是一个强化阶段,在长达20年的过程中出台了一系列户籍管理制度。比如1964年一个,1977年一个。这样的管理规定是严格限制农业人口变成城市人口。从城镇率来说,到1978年,表面看起来80%的人口住在农村,20%的人口住在城市。稍微深层次看,城市里的人生老病死享有一系列的权利、福利,但80%的农村人口不享有。更深层次看,使统一国家的国民分成了等级。

  1978年后到改革开放以来的30年还是出现了去宽松的局面,有几次都掀起了关于户籍改革讨论的高潮,大家都强调要把户籍和福利、公共福利脱钩:一个是80年代中期,那时候搞小城镇改革,全国很多地方掀起了小城镇,鼓励农民到小城镇变成镇民。变成镇民给他公共服务,所以80年代中期是一个高潮;二是1998年和2008年前后。这两次我们都遇到了亚洲金融危机和全球金融危机,在金融危机当中大家考虑一个问题,说劳动力要流动,如果不让他在城镇里安居乐业、享受公共服务就要回去了,城里没有人,经济受到损失,这时候大家强调这些东西。在很多具体的公共服务方面也出现了这种松动的现象,但对于这样的松动我们对它的评价是什么?认识层次基本放在发展经济需要,应对当时困难的需要,而没有上升到公民的基本权利,上升到国家对公民要形成基本职能方面的需要。就是说我遇到了问题,本来你是“孔雀东南飞”,从西部到东部打工,没有这些公共服务,你想回老家、回贵州、回陕西,所有政协委员、专家就呼吁建议:我们要给他们公共服务,让他们留下来,这样经济才不会滑坡。这种认识某种意义上很自私,是站在经济发展的角度,虽然有进步,但只停留在这个阶段。所以从长时间段来看,我们现在出台了国家的基本公共服务,对此我是有期望的。

  第三,一个国家如果没有基本公共服务体系,户籍制度改革总是半拉子工程,不可能彻底的,这是我学习上的认识。到目前为止,我们国家没有形成统一的、覆盖全国的、有基本标准的公共服务体系。当然不能说我们没有公共服务,我们有公共服务,但城市和乡村是不一样的,区域之间也是不一样的,而且有很强的随意性。在这当中我们的公共服务和户籍是紧密挂钩的,这都是我国的基本特征。如果我们不从基本公共服务上入手,我们的户籍制度改不下去或者这块的东西没有办法彻底。现在我们简单回顾一下到目前为止所谓的几种模式:

  第一种模式是简单的把户籍取消。2003年前后,郑州宣布取消户籍,统一改为“郑州居民户口”,不分城市人口、农村人口、大城市人口,统一改变,以为解决了很多问题,但导致大家都到郑州去上学、看病。结果这个事情以失败告终。这是一种只重形式不重内容,不注意分析其背后的原因,我们叫做“郑州模式”。

  第二种模式在发达地方普通采用过,比如上海、广州都采用过。以上海为例,是让人有可能能够进入到上海,但可以让你部分享受或者全部享受户籍待遇。实际上采取了差别化居民登记户口制度。今天的上海有各种各样的户口制度,比方说有40万的“人才户籍”,有几万是“就业户口”,还有700多万是“流动户籍”,分成了不同的东西。不同的东西享有不同的待遇,有的享受多一点,就像分类一样,比如一个上海市的市民可以享受80项户籍待遇,有的享受30项,有的享受10项,归到不同的类别中。这是一种。

  第三中模式有意义,但也有局限,即成都、重庆在一个市范围内取消城乡或者区域的限制,统一户籍制度。成都市宣布到今年年底,他们城乡制度改革做得比较早(2003年开始做),宣布到今年年底建立制度特征是什么东西?即在你的居住地登记,后可以自由流动,以身份证信息作为管理的基本依托,在全市范围内享受的公共服务大致相等。

  当然还有其它很多地方模式,这些模式都有进步性,但也有很大的危害性与不足,一种不足是,只注意这种形式,看不到背后的东西。实际上一个市民或者一个外地人要的不是一个简单的登记,而是背后的一系列权利,上海和四川实际上把这个国家分割成不同部分,某种意义上取得了进步,但延缓整个户籍制度改革的大进程,所以说小范围看都是进步,当地的报纸肯定大肆宣扬“没问题”,中央没有这方面的措施之前,地方去推动中央是默许的、支持的,因为中央没有发挥作用,但使整个历史进程没有完整体现出来。因此我们现在不从别的方面寻找思路的突破,很难有新方面的飞跃。

  我认为我们要破除户籍制度改革,相当于自己破自己。如果从基本公共服务制度建立方面入手,按照哲学上讲的“不破不立”,把基本服务建立起来,只要是中华人民共和国的居民就享有这方面的权利。到那样一个阶段,我想户籍制度就会回归到本来有的意义上去,历史会呈现螺旋式上升,回到1954、1951年也行,功能退化到简单的登记:一个国家以户为单位,对人口信息的确认,方便管理你,但更主要是方便你得到服务,要退化到这方面上去,要保证这样的东西实现,把这个东西建立好,把公共服务建立好。我觉得这方面有可能才是现实的路径,所以我对这一点抱有期望:通过建立基本公共服务,有可能使户籍制度改革在自然演进的过程中能够取得历史性的变化。

  最后,跟大家交流一下户籍制度改革当前比较现实的问题。研究这个领域的人特别多,我们主要研究城镇化政策,在这里简单讲一下我们所理解户籍制度改革对城镇化的影响。

  一是从工作语言上来说,对于现在提升现有城镇化质量有很大促进。什么是现有“城镇化质量”?我们现在城镇化率51%(2011年底),但实际上被统计为城镇人口的6.9亿人里,有1.6亿农民工并不完全享受城镇的公共服务,所以城镇化质量不高。如果我们进一步建立或者努力去建立全民享有的公共服务对他们而言是福音。所以从工作语言说提高城镇化质量,但对于鲜活的人来说,对1.6亿的农民工来说在那个城市能享受到权利,对他们的影响非常大。

  二是对于下一步城镇化是有意义的。我昨天刚从贵州回来,贵州提“城镇化战略”和“工业化战略”。贵州人口四千多万,城镇化率在我国倒数第二,城镇化率是36%。2700万人口是农村人口。贵州贫困人口在国家比例非常高,占整个国家贫困人口的16%。推进他们的城镇化很大的问题是,这些人下山进到城市里,公共服务谁给?没有这些东西怎么推进城镇化?如果有这样的东西,我想对于推进落后地区和西部地区以及一些中东地区、城镇化率比较低的地区,推动农民向城镇化有很大的作用。那这些钱谁给?这个问题下一步会讨论到,但至少在“十二五”期间要努力建立国家基本的公共服务体系,这是有意义的。

  还有一个意义是会优化城镇发展的空间,大家都愿意呆在北京,但有些方面糟透了,但很多人来北京因为这里的公共服务好,补贴了很多钱。如果这个东西均等化,尤其是基本公共服务均等化,中等城市都有这样的基本公共服务,我想对于人口的优化非常重要。这个人口优化不要小看,对于中国未来的发展意义非常巨大。我们的大城市处在崩溃的边缘,所以提高城镇人口优化是有好处的。

  另外一个意义是,人才可以流动就可以促进经济效益提升,人才怎么样流动?基本公共服务保证到位。如果保证到位,中国庞大的劳动力仍然可以推动经济的长期发展,这是我们发展方面的一个非常重要的因素和条件。所以从这些方面来看,大家都说基本公共服务,如果按这样的方面去推进,很好。但接下来确实有很多问题:基本公共服务是一个看起来非常好的东西,但在落实当中是很难的,我们现在是一个简单的“十二五”规划,从规划到落实,中间牵涉到很多利益方面的分割,牵涉到很多框架体系的建立,比如中央跟地方、区域之间,这些东西难以在美国找到经验,因为人类历史上规模最大的城镇化发生在中国。比如几千万人口,从一个省流到另外一个省,基本公共服务怎么提供?这需要很多的制度框架,需要多方面的探讨。但不管怎么讲,当确立总思路后,看到问题,通过技术上的指导,我觉得可以得到解决,包括我们今天在新的背景下讨论这个问题,我觉得都有可能使我们以后把这个问题往前推进。

  谢谢!

  主持人:我一直试图理解你的思路:所有人所有保障平等,跟每个人的户口没有关系。在这种情况下,每个人可以不到北京、上海。是这样吗?

  冯奎:这里面有两方面:一个是我们现在讲的是国家的基本公共服务,是基本公共服务的均等化。第二,也不是说有了这个东西不是不到这儿来,至少可以优化格局,因此怎么判断需要趋势。城镇化进一步发展,优化城镇空间格局,是一个必要条件,很难说是一个充分的条件。

  主持人:我一直在想一个事,上次张千帆组织一个会议,关于教育平权的问题。现在很多在北京农民工的孩子考大学,在北京不行,在家乡也不行。没有北京户口所以在北京考不了大学,回家乡后也不能,因为没有在家乡读高中。当时我有一个问题,如果容许所有打工人的孩子在北京考大学,那会有很多人来北京打工。现在之所以不在北京待着是因为不能考北京的大学。如果真的平权,怎么解决北京的压力问题?你也说,北京已经到了崩溃的边缘,如果真的平权了,只要在北京打工,就可以在北京考大学,我估计很多人会到北京来打工,要知道中国父母是宁可自己苦,孩子都要考大学。我就提出一个问题,没有结论。

  冯奎:我还是先回应一下。你说的高等教育,我们现在讲的基本公共服务里首先没有高等教育。第二有了基本公共服务还有其它公共服务,但我们其它公共服务的价格没有上来,如果其它公共服务价值上来,可以在北京消费基本的公共服务,但其它公共服务的价格会使你承担不了。这里面有一系列的设计,应该是两种的组合,可如果没有基本公共服务,国民的基本权利都没有,这一点就说不过去。

  景军:

  主持人:感谢冯奎教授!思路非常清晰。下面有请景军教授做点评,大家欢迎!

  景军:设计公共服务核心院长是公民权利 不该与经济挂钩 

  针对冯奎老师所讲,因为现实问题太多,今天开一天的会议,比如上学、农民工、待遇、就业问题讲不完,但作为国家的基本服务,有几个问题是我们经常讲到的:

  其一,国家看事情和老百姓看事情不一样,和学者、当事人看事情不一样,国家看事情是从制度化去讲的。所以第一个问题,设置这个时要突出一个原则,掌握的原则是什么,设计公共服务核心强调的是公民权利问题,跟经济发展不应该有任何挂钩。一旦跟经济发展有挂钩,北京永远会说“北京如果把工作做好,把学校做好了,把医保给做好了,那外来人口全来北京了,我北京就没法发展了。”一旦考虑这个,全都是陷阱,就不要想户籍改革这件事。这适应了社会学的理论,社会等级中的社会排斥。这个社会排斥是怎么导致的?一个社会里的有限资源,资源总是有限的,总有一些有权力、有智慧、有本事的人能够垄断这个权力,然后拒绝其他人分配资源,排斥其他人对这个资源的占有。这也是在政策设计出现的无力,这些人是谁,谁都会排斥他人享受这些公共服务,即便把这些做出来,也会是这样,因为这是政治生活和社会生活的铁律,人永远是参差不齐的,永远是我获得权利后不让别人获得。所以即便在基本公共服务里也要倡导人性的东西,北京公民也应该有人性的考虑。这是第一个设计学的理论。

  其二,微利结局。你想到的是给人们做好事,但我们一直到今天,看到很多政策所有政策的努力、经历导致的结果,就是说你在这方面做的努力越大,结果反弹的跟你完全不一样。多少年来我们搞GDP,根本目的是把人民生活搞好,但GDP有一个健康代价和环境代价,这样一算,GDP完全没有了。所以我们国家在设计公共政策经常有一个问题:不考虑微利的结局。上来就说这个政策多么好,为人民办事让中国更强大,但从来没有考虑这个公共政策出台后,可能导致跟自己所想的政策正好相反的结果。

  其三,政策制定者的愿望是美好的,但往往进入“铁笼效应”(马克斯韦伯)。我们的科层制度越来越完善,很多办法、规定、程序都做好了,但结果是彻底的制度化服务。比如这些事情不是我管的,这件事不是我该讲的,这件事我报北京。“铁笼效应”最后的结果是:大家都觉得这是一个问题,大家都觉得这个问题解决不了,像张居正讲中国财务税收问题,日本倭寇国防军打不了,结果在福建组织民团把倭寇给灭了,为什么国防军办不了的事,民团办了?这就进入了铁笼效应。

  第二,相对剥夺论。是对社会政策的满足无止境。所谓“相对剥夺”是我今天要讲的平等、公平。平等是什么?平等是可测量的,是客观的,你家房子有多少平米,我家房子有多少平米,一量就出来了,就叫平等。公平是主观的,公平是一种判断,我们今天讲的问题,一个大的问题是情况不清,公平不要谈,这件事该与不该没法谈,“该”的度是什么样的没办谈。所以这里牵涉到情况不明。

  什么叫“情况不明”,我们在北京可能是户籍制度的所有问题的集大成(关于户籍问题),可在小城市、中等城市甚至青岛城市户籍制度可能不是问题了。拿着北京户口到西藏去可能没任何用,在北京影响你就医、就学、就业、买房、买车,但这几条影响可能在很多城市已经不存在了。前天我去了一趟重庆,北京人到重庆买房没有任何限制。比如绵阳对外来人口的社保、医保、就学全都解决,也就是说只要进了绵阳市跟大家一样,绵阳并没有破坏国家法则,是因地制宜,根据自己的城市来解决问题。北京做得比较差,但大家可以做一个全国300万以上的城区人口城市,看户籍到底在什么问题上,估计是1000万人口以上的大城市才出现问题。所以户籍制度是“情况不明”。

  最后一个问题,基本权利。中国很多问题,如果做制度性改革有无数个,可能一件事做好了就是破窗理论效应。当年中国做改革时,是从计划经济想改成市场经济,相当于今天的政治体制改革一样,我们无法想象当时中国社会还能够搞自由贸易,当时是犯罪的,是要坐牢的,不能提第二种、第三种途径。可当时万里说,中国如果不走向比较灵活的经济制度改革,中国会完蛋。所以他们只做一件事:把农田分给了农民。第二年全国大丰收,三、四年以后中国就不愁吃了。所以在户籍制度改革时,谈得特别多没法弄,国家发改委员会不能做一揽子的东西,而是要做破窗的东西。

  主持人:按照景老师的说法,户口问题只是北京、上海的问题,在全国面上并没有那么严重,这对我倒是一个很大的启发。北京有一个特点,北京的问题放大为全国问题,实际上只是北京的问题,小城镇根本无所谓。当时我妈花了几百块钱买了城市户口,结果没什么用。

  第二,景老师讲了破窗,您知道窗口在哪儿吗?

  景军:真不知道,我说的是面临一大堆问题,政策设计时牵动一个杠杆,而不是牵动每一块石头。中国这么大,设计一个政策出来后,马上会发现物价、交易、医疗水平的差异,尤其是在市场经济的条件之下,国家发改委出台一个原则,坚持用一个原则,全国人民的医保、社保不可能是一个标准,因为每一个地方的市场波动是不一样的,我想是这样的问题。比如中国在毛泽东时期结束,邓小平上台,往前怎么走?邓小平在赵紫阳几人的支持下,做一件大事,把土地给农民。其它事情全是底下人做,至于怎么管、土地多少年,邓小平不管,邓小平就管土地给农民。

  焦洪昌:“迁徙自由”从宪法隐退有时代背景

  主持人:感谢景老师!下面有请焦洪昌教授做点评,从宪法高度谈问题。

  焦洪昌:谢谢何主持,今天选的这个题比较有意义,因为这个问题在宪法里涉及到迁徙自由问题,也涉及到法律的平等保护问题。在我看到的小片里,几个地方谈到54宪法是写了“迁徙自由”,75宪法取消。我想把54宪法和75宪法的两个宪法的一个规定,最后是什么原因导致宪法这样的规范做一个解释。

  从我看到的材料,当时起草54宪法时,毛主席不同意把“迁徙自由”写到宪法里,他的一个基本观点是认为,人不能你想到哪儿去就到哪儿去,想到哪儿住就到哪儿住,乡下人住乡下,城里人住城里,不能到处乱跑。毛主席为什么不愿意把这个写到宪法?为什么不让人来回跑?他的考虑是中国的布局,优先发展中国的重工业,发展重工业就需要资金财富支持,而这靠什么?就靠农业,只有通过农业的积累,才能支持城镇城市的发展、工业的发展,这是他的一个基本考量。如果农民跑到城市里,跟城市里争粮食和各种资源,怎么搞重工业?毛主席说,有些人说我们不懂农民,我们是靠农民起家的,如果让农民进城,是小仁政;现在要打是美帝国主义,弄国防工业是大仁政。所以在这样的前提他觉得不要写“迁徙自由”。

  当时邓小平说如果不写上这句话,人家老攻击你,苏联等国都有,我们宪法里没有“迁徙自由”会遭人攻击,还不如写上,不写老要解释,写上别人也没什么话可说。最后邓小平这一派的意见占了上风。写上后,实施成了问题,因为整个国家的发展战略是那样的,要写上“公民有迁徙自由”是一个宪法权利,宪法权利要有一个制度保障。可我们的制度建设保障不了,所以1958年出台了全国人大立法的《户口登记条例》,这个条例实际上是把毛主席的真实想法弄成了条例,宪法是宪法,具体操作是另外一件事。所以《户口登记条例》第10条第2款说“如果农村的公民要进城,除非有三种情况:第一,有城市劳动部门给你出的证明;第二,被大学学校录取;第三,子女在城市里,老人年老随儿女。”实际上户籍条件把宪法所规定的“迁徙自由”,实际上是通过法律限制了宪法,通过一个法律限制了宪法的权利。宪法保护的权利被法律给限制,这在当下中国很多。所以在1975年时,比较务实。这是当时入宪时候的背景。

  我们的主题是“户籍制度与城市公共服务的平等化”,上次我到南京等几个地方调研,有两方面的问题:一个是限制大城市,以户籍作为分类的标准,然后对公民进行差别对待;二是既限制农村人,也限制城里人。现在并不是所有农村人都想进城。上次我到朝阳给158个村的村主任、村支书讲课,村里经济好的根本不想进城,村办的企业有27亿资产,他们每年的收入比城市人的收入还要多,因为他们有土地,土地是一个保障。目前的问题关键在于法律对公民的平等保护问题,这不是户籍问题本身的问题,是在户籍上附着的问题。有人做过一个统计:南京这些城市户口,附着上面的价值在50万左右;北京户口,把各种利益算起来,大概在100万左右。也就是说弄了一个户口,在这上面附着的有23项挂钩,在那儿挂钩的实质上有100项左右。这里面的户口制度改革,我们今天讨论是不是回到1954年时,把户籍仅仅作为人口统计的方式,按将来人口管理,我觉得这个未必有什么意义。假设将来管理创新,连人的指纹弄到身份证中,统计人口可能会非常快,现在按户口统计,未必是准的。将来对人口的统计管理采用什么样的方式,如果从这样的角度来说,户口是否存在没有实际意义。

  如果用户口来附加这么多的利益,这个问题可能是一个实质性的问题,这个问题怎么解决?有法律上的问题,比如说现在的“迁徙自由”是否有宪法权利,现在在讨论,法律领域踊跃列决了这个权利作用保护的对象,并没有说法律没有保护的权利,你到法院去,法院是不理你的。所以首先在法律上是不是一个宪法权利要明确。

  另外通过解释现在的宪法,国家根本保障人权的条款来推进迁徙自由,并不说迁徙自由没有入宪就不认为是一个宪法权利,这要做一个解释,要不然跟政府说有迁徙自由,他们会说法律上有写吗?这是一个问题。

  第二个问题,现在要取消这方面的差别的话,我觉得可能跟利益有关,有管理的问题,也有利益的问题。比如教育,这里面因为教育优质资源掌握在少数你的手里,包括医疗,不光是户籍问题。比如何教授生病去体检谁跟你体检,部级领导去体检占多少的公共资源,这是一个本质问题,跟户籍有关联也不一定是一个实质性的问题。

  第三,最终问题的破除,一个是靠城镇化,一个是靠国家经济发展。现在一些重要城市生活水平也很高,干嘛老在北京这儿待着?刚才景老师说,用一个破窗理论,我觉得一个不够,要捅几个窟窿。这是我的看法。

  主持人:北京生活压力大,不少人逃离北京。现在北京农村人不愿意有北京市户口的,北京郊区农民不愿意搞城市户口,因为他有地。

  焦洪昌:上次南京市长,把村头集中,把农民强制赶到城镇中,农民不愿意来,所以未必是人们都想进城。

  王建勋:户籍制度改革需市民付出代价

  主持人:感谢焦老师,把历史讲得比较清楚。下面有趣王建勋教授做点评,大家欢迎!

  王建勋:谢谢何院长、何领导、何同志、何同学,我们的关系很多,也谢谢冯老师的发言。户口制度要真改,动力在哪里?激励机制在哪里?不仅仅是为了管理人员管理和控制的便利想要这么做。另外一个是老百姓,北京很多市民反对农民工子弟来这里高考,因为会抢占这里的资源,跟他的孩子造成竞争,不愿意,所以就骂一些主张异地高考呼吁的做法。怎么样解决这些问题?他们就是一些既得利益集团,包括上海、广州、深圳很多市民都是如此,没什么好的方式,除了让他们从观念上改变,以前的观念是错误的,让他认识到原先的看法的是错误的,如果还坚持你的特权,那么有一天你是被特权的对象,如果冒过领域或冒一个行业领域里坚持特权,特权不会消灭,要想消灭这种东西所有人会付出代价,这对北京市民或者其它市民是比较大的代价,他们不愿意放弃,每个人对自己孩子的教育看得很重要,如果要跟北京孩子竞争考北大、清华,会把你视为一个竞争对手,不把你视为一个友好邻居,而是竞争对手,你抢了他们的饭碗。

  说到这里任务就更大了,很多人负有自我做起的责任,正如这个社会的变革一样。现在在很大程度陷入集体行动的困境中,为什么这么多人想要选票但要不了?是因为我们不能采取行动,太多的人希望搭便车。超越每个人的私利,集体行动起来,放弃眼前的利益,追求长远的利益,但这不是一件很容易的事情。所以户口改革不是短期能完成的,在我看来是一个漫长的过程,谢谢大家!

  田方萌:中国城市间户籍制度排斥低技术劳工 

  田方萌:中国城市间户籍制度排斥低技术劳工

  主持人:感谢王建勋,下面有请田方萌博士做点评,大家欢迎!

  田方萌:听了几位老师的发言,学习很多,我个人的研究方向是国际移民,回国以后发现中国讨论的移民一般都是户籍问题,尤

其是农民工的问题,我就看了一些材料,发现有个似曾相识的感觉:中国的户籍制度类似国际移民体制。我首先想起看过的一篇论文

,是美国西南大学的一个老师写的:中国农民工很像在美国的墨西哥人。隔着半个地球,有惊人的相象:中国农民工做底层工作,墨

西哥人在美国也是如此;在中国的大城市,农民工会比较容易认出来,墨西哥人也是这样的状况;再比如美国的墨西哥人说一口西班

牙语,你讲英语他不懂。我们这边的农民工也是这样,讲一口方言。身份上,农民工没有本地户口,在美国的墨西哥人也没有绿卡或

公民资格。

  其次,十年以前户籍改革逐步在地方层面推广,中央对户籍的控制越来越少,地方的改革的结果没有松动对于低学历、低技术的

限制,而是更欢迎高学历的。或者你买一套房子,或者在这里办厂,就帮你解决户口问题。还有一个城市需要的稀缺工作,你可以过

来,也帮你解决户口。在这点上,中国各个城市之间的户籍政策趋向有点像发达国家之间的移民政策,比如美国、加拿大,这些国家

有不同的吸引人才的政策。如果你具备一些工作经历,年龄适度,就可以移民过去。

  我听说上海出台了一个打分制度,大学生在上海落户,达到要求就可以去。这非常像加拿大的积分制度。

  李响:就是学加拿大的。

  田方萌:这两种制度对低技术劳工的态度一般是排斥的,背后有类似的机制。第一,社会福利水平越高,对外来人口的排斥性就

越强,比如欧洲的福利国家,他们接收移民的程度就不如美国;第二,接收外来移民有一个原则,如果外来人口对本地的经济贡献大

于福利,则受欢迎,否则就被排斥。在目前中国户籍改革中,有高技术、有海外学历,这样的人才可能会解决户口。对于低技术劳工

,政府一般还是持有“召之即来,挥之即去”的态度。

  那么这两种制度是否具有合法性,或者说自由迁徙是否属于基本人权呢?我对国际自由迁移持保守态度,目前人类还没有到那一

程度。比如大家都很熟悉的《世界人权宣言》,其中第13条说一个人有权离开自己的国家,但没有说有权进入另外一个国家。所以在

2008奥运会之前,《南方周末》采访司马南,他就问了记者一个问题:我为什么不能到美国打工?目前国际范围之内迁移还没有被各

个国家普遍认可,美国人也不是随便就能来中国打工。但在国内自由迁移很多国家还是做到了。

  具体到福利和居住的身份是否应该挂钩,我觉得还是有一定的联系。我在美国念书时,到当地的图书馆借书,他们说只要有一个

地址就可以。比如拿一封信过去,上面写着你的名字和住址就可以借到书。我所在的学校一个公立学校,对本州学校和外地学生收不

同的费用,相差很在,外地可以高出60%至70%,所以福利跟居住身份有一定关系。但我想应该给人开放一种渠道,比如你经历怎样的

一个过程,就可以成为该州的注册居民。

  我说的主要是两点:国内户籍制度越来越像国际的移民体制,改革方向应朝着发达国家国内的移民体制发展。谢谢!

  主持人:经过一个下午的讨论,我觉得我们对这个问题有了比以前更清醒的认识但也比较迷茫,这是发改委的特点。各位老师讲得非常精彩,让我们用热烈掌声向他们表示感谢!谢谢大家!

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